关于我市人民陪审员履职情况的调研报告

发布时间:2011-12-16  访问次数:7942
荆州市中级人民法院课题组
     本调研报告系荆州市中级人民法院承担湖北省高级人民法院2009年重点调研课题《关于人民陪审工作的调研》所形成的调研成果,获得湖北省高级人民法院2008-2009年度全省法院优秀调研成果一等奖。课题组成员为:王健、杨耀杰、杨清华、熊艳、欧阳庆。在调研过程中,各县市区法院和中院政治部等部门予以了大力支持,在此表示感谢。
【内容摘要】课题组以辖区法院为标本,通过发放问卷调查表,召开陪审员座谈会和法官座谈会,走访陪审员、当事人、代理人,调阅相关案卷,查询司法统计资料等方式,考察了近三年来我市法院人民陪审员履行职务的现状,归纳总结了陪审员制度运行的实然情况,分析了履职中存在的问题与不足,通过比较法上的考察,提出了改革和完善人民陪审员制度的若干建议。调研报告共分为四部分:
第一部分阐述了近三年我市人民陪审员履职的基本情况。通过对调查问卷、司法统计信息、案件卷宗、座谈会和走访情况的分析,从陪审员履职基础、履职保障、履职过程、履职效果、履职考核等方面进行了考察归纳。
第二部分阐述了人民陪审员依法有效履职中存在的问题与不足。根据调查所得,归纳了陪审员依法有效履职中存在的问题:一是陪审员的来源受到限制,代表性不够广泛;二是陪审员参审工作开展不平衡;三是陪审员履职流于形式;四是对陪审员的使用、管理不规范。
第三部分分析了影响和制约人民陪审员依法有效履职的原因。分析了三个方面的原因:一是陪审员的学历要求过高是影响其普遍性和代表性的原因;二是陪审员履职的相关规定不完善是导致陪审员履职流于形式的重要原因;三是经费等保障因素的制约影响了法院邀请陪审员参审的积极性。
第四部分提出了改进和完善陪审员有效履职的若干建议。一是制定科学的选任程序,适当放宽任职条件,突出陪审员的广泛代表性;二是细化陪审员的履职程序规定;三是完善保障机制,加大保障力度;四是完善对陪审员的监督、考核机制。
人民陪审员制度是人民法院以合议庭形式审判第一审普通程序的刑事、民事和行政案件时吸收人民陪审员参与审判活动的制度[],是司法机关吸收非职业法官参与审判案件的一项重要司法制度。人民陪审员是“不穿制服的法官”,参与审判活动有利于增进人民群众对审判工作的了解,有利于促进司法公正,是司法适度社会化的重要形式。2005年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)实施后,最高人民法院陆续出台了关于陪审员参与审判的规范性文件和司法解释。司法实务中,人民陪审员制度的落实情况如何、问题何在,亟需关注。
我们通过发放问卷调查表,召开陪审员座谈会和法官座谈会,走访陪审员、当事人、代理人,调阅案卷,查询司法统计资料等方式,归纳了近三年来我市人民陪审员履行职务的情况,分析了履职中存在的问题与不足,通过比较法上的考察,提出了改革和完善人民陪审员制度的若干建议。
一、近三年我市人民陪审员履职的基本情况
我们从履职基础、履职保障、履职过程、履职效果、履职考核等方面进行了考察。
(一)履职基础。包括陪审员的选任途径、职业构成、文化程度等,是陪审员有效履行职务的前提条件。
我市现有122名陪审员中,来自党政机关(主要为乡、镇政府、街道办)的55人,事业单位(主要为学校、医院)17人,人民团体(主要是妇联)19人,基层群众自治组织(主要是村委会、居委会)18人,国有企业4人,退休干部职工5人,其他4人。
图表1:陪审员的职业构成
从职业构成看,陪审员主要为党政机关干部,其次为人民团体、基层自治组织、事业单位的管理人员,且绝大多数都担任领导职务或者从事管理工作,来自企业和商界,以及普通群众的极少。
依据收回的51份有效问卷表分析,51名陪审员中,单位推荐的44人,本人申请的2人,户籍所在地的基层组织推荐的2人,其他3人。
图表2:人民陪审员的选任途径
图表反映,陪审员基本上都是由单位或基层组织推荐,基于本人申请而被选任成为陪审员的很少。
从文化程度看,基本上是大专以上学历,其中本科及以上32人,专科81人,中专4人,高中5人。
图表3:陪审员的文化程度
 
(二)履职保障。关于经费保障。调查得知,许多陪审员参加审判活动,涉及到交通、食宿问题,而多数基层法院经费紧张,无法保障陪审员的交通、食宿,客观上制约了陪审员参审。调查结果显示,普遍存在经费保障状况不尽如人意的情况,只有3%的陪审员能够从法院得到相当于“当地差旅费支付标准”或者“当地职工上年度平均货币工资水平”的补助,超过50%的陪审员认为法院给予的补助“不合适”。
关于时间保障。在本职工作与审判工作连续性较强、跨度大,或者本职工作与审判工作发生冲突的时候,决定参加审判的只占31%。
图表4:对随机抽取的29名陪审员关于本职工作和履行审判职务发生冲突时如何选择的调查结果
 
从图表上看,尽管决定参加审判的人极少,但多数人还是愿意参加,表示视具体情况而定,并没有直接表态不参加。
(三)履职过程。包括参审的案件类型、介入的途径、参与哪些审判环节、参加庭审与合议的具体情况等,是研究陪审员履职情况的重点。
1、参审案件类型
图表5:2007-2009年我市部分基层法院陪审员参审案件情况统计
 
从统计情况看,法院之间陪审员参审案件的类型和数量有很大差异,陪审员更多的是参与刑事案件和民事案件中的婚姻家庭、继承和权属侵权等案件审理。有的法院只在刑事案件中邀请陪审员参加审理。没有在涉及商业秘密、知识产权、建设工程等案件中邀请具有相关专业知识的陪审员参与审理的情况。
2、介入的途径
调查结果显示,陪审员参审都由法院依职权邀请,没有《决定》所列的“刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件”情形。
3、参与的审判环节
29名参加审判的陪审员中,曾经庭前阅卷的10人,参与过财产保全的2人,庭审的27人,调解的21人,合议庭评议的27人,宣判的4人。
图表6:参与审判环节的情况
参与最多的环节是庭审与合议庭评议,其次是调解,但均没有参与过文书制作与送达。表明陪审员参与的审判环节非常单一、集中。
我们还分析了陪审员参与审判环节的数量情况
图表7:
如图所示,庭前阅卷、财产保全、庭审等8个环节中,陪审员参与的环节数量非常有限。
4、参加庭审与合议的具体情况
我们从8个基层法院随机抽调了近三年来,陪审员参审的案件52件(刑事25件、民事22件、行政5件),查阅了裁判文书、庭审笔录和合议庭笔录等,分析了陪审员参加庭审与合议的具体情况:
①存在固定参审的现象。某法院同一时期同一类型的5个案件中,均由相同的两名陪审员参与审理;有1个陪审员在此案中是合议庭成员,在彼案中担任书记员。
②庭审过程中陪审员基本上没有就案件的事实和证据发问。只有1个案件的陪审员在庭审中有过发问。
③合议庭评议环节。首先,陪审员发表意见的顺位不一,不仅法院之间不一致(如荆州区法院是承办人先发表意见,然后是陪审员发表意见,江陵县法院是陪审员先发表意见,承办人最后发表意见),而且同一法院也不一致(如洪湖法院、监利法院、公安法院和沙市法院有的是承办人先发表意见,有的是陪审员先发表意见)。其次,陪审员发表的意见简单、乏力。50份合议庭笔录中,20份笔录记载了陪审员简单附和的意见,没有阐述发表该意见的理由,17份笔录记载了陪审员阐述的理由,但理由并不充分、不深入、不专业。
④陪审员参审的案件提交审委会讨论的占比很小。只有1件因合议庭意见出现较大分歧提交审委会议决。图表5也表明,近三年陪审员参审的4328件案件中,只有3件提交审委会议决。
在与99名陪审员的座谈中了解到,陪审员“只陪不审”、“只合不议”非常普遍,绝大多数在参加庭审前不了解案情,事前阅卷少,参审时发问很少,合议时发言不多,文书制作环节不动笔,难以接触到诉讼文书,难以知晓判决结果。这与上述调查结果及图表6、图表7反映的情况是一致的。
(四)履职效果。52个案件中,无1件调解结案,无1件组织过庭前调解,庭审调解工作简单生硬,当当事人表示不愿意调解后便没有再组织过调解。陪审员易于和群众沟通,善于做群众工作,在调解、协调、和解、理顺情绪、教育疏导、化解矛盾等方面可以发挥重要作用。但在这一过程中,没有机会发挥自身优势。座谈中,一些陪审员表示,有些案件本来是可以调解的,但由于种种原因,承办人没有组织庭前调解,没有耐心开展庭审调解和判前调解工作,也没有邀请陪审员或者由陪审员出面做调解工作,陪审走过场,陪审员的调解优势并没有完全发挥出来,判决结案的占比很高,服判息诉率没有明显提高。可见,陪审员的履职效果并不尽如人意。
(五)履职考核。这是促进陪审员有效履职的重要环节。
图表8:关于对陪审员考核情况的问卷调查结果
 
 
说明很多陪审员不知道法院是否制定了陪审员履职情况的考核办法。实际上,有的法院根本没有陪审员考核办法,也没有对陪审员进行过考核。这无疑弱化了对陪审员履职的监督力度,陪审走过场的问题也难以从根本上得到解决。
二、陪审员依法有效履职中存在的问题与不足
(一)陪审员的来源受到限制,代表性不够广泛。陪审制理念的设计初衷在于控制法官权力,实现民主,而不只是为了单纯地发现事实真相或者进行理性的司法[]。因此,陪审员应当具有广泛的代表性和群众性。但陪审员的选任途径、职业构成与文化程度状况,挤压了陪审员来源上的广泛性、代表性,加剧了陪审员履职时本职工作与审判工作的冲突。
(二)陪审员参审工作开展不平衡。法院之间陪审员参审的案件数量和案件类型悬殊很大,有的任职几年没有参与审理一件案件,有的一年参与审理上百件案件;参审人员范围有限,“熟面孔”多、“生面孔”少,存在固定参审的现象;参审的案件类型单一,主要是参与审理刑事案件和婚姻家庭、继承、权属侵权等民事案件。
(三)陪审员履职流于形式。8个审判环节中,除了庭审、合议庭评议外,其他环节很少参与。庭审完全由审判长唱独角戏,多数陪审员在审判台上“陪坐”。调解时,陪审员无机会利用优势开展调解。在合议表决时,简单同意职业法官的意见,很少有独立的观点或者独到的见解。
(四)对陪审员的使用、管理不规范。是否邀请陪审员参与审判,由法院甚至法官任意决定,没有当事人提出邀请陪审员参审的申请;法院未以随机抽取方式确定参审的陪审员,陪审员没有基于当事人的申请参与审判;也存在因陪审员的本职工作与审判工作冲突导致审判活动受影响的情形;庭审前、庭审中与陪审员沟通不多,合议时没有向陪审员介绍案件涉及到的相关法律、审查判断证据的有关规则;平时与陪审员联络不多、通报审判工作情况不及时;不重视对陪审员履职情况进行考核、奖励;没有关注陪审员履职中的违法违纪问题。
三、影响和制约陪审员依法有效履职的原因分析
(一)陪审员的学历要求过高是影响其普遍性和代表性的原因
人民陪审员制度正是通过吸收广大普通民众参加审判,发挥普通民众的常识在审判中的功能,“将民众的健全的社会常识反映到诉讼程序中来”[],以纠正经过职业化训练的法官在审判中可能的偏执和悖谬,最大限度地避免由呆板的法律生成机械的裁判,从而赋予被写在书本上的法律以更强的生命力,这才是陪审制度最基本的理念所在[]。陪审员不是精英的代表而是民众的代表、民意的代表,理应从社会大众中来,以体现民主性和广泛的群众性。正如美国联邦最高法院怀特﹝White﹞大法官在泰勒诉路易斯安那州﹝Taylor Vs. Louisiana﹞一案所论证的“陪审团审判的目的就在于利用一般民众的常识进行判断,反对专断权力的行使,但是如果陪审团只能由特定的人组成,把非常多的人排除在外,也就达不到陪审制设立的目的”。[]
2000年《第五次全国人口普查主要数据公报(第一号)》的数据显示,全国接受大学(指大专以上)教育的4571万人,占总人口的3.52%;接受初高中(含中专)教育的共57098万人,占44%。居住在乡村的人口80739万人,占63.91% ;居住在城镇的人口45594万人,占36.09%。农村15岁及以上人口中高中及以上人口只占7.7%,大专以上学历人口不足1%;城镇15岁以上人口中高中及以上人口占40.7%,大专以上学历人口不到13%。机械执行《决定》规定学历条件,绝大多数成年公民将被排斥在陪审员选任视野之外,农村和城市最广大的农民和工人(特别是下岗工人)很少甚至不能够被选任为陪审员。选任陪审员一味地强调大专以上文化程度,实行“精英化”,使绝大多数普通民众与陪审员职务无缘,也使陪审员与民众之间产生距离和隔阂,挫伤普通民众参与的热情和积极性。
(二)陪审员履职的相关规定不完善是导致陪审员履职流于形式的重要原因
1、人民陪审员的履职程序规定不完善。《决定》未对当事人申请陪审员审判案件的申请时间及其程序等作出规定。实践中,绝大多数当事人并不知晓自己享有此项权利(当事人对承办自己案件的法官产生抱怨后,至多是请求换人审理,不知道借助陪审员的介入实施审判监督),法院亦未告知当事人。陪审员不能基于当事人的申请“主动”介入审判(“主动”是相对于受法院邀请被动参加而言),人为限缩了陪审员参审的案件范围,增强了决定陪审员参审的任意性。诉讼法和有关司法解释没有关于规范陪审员履职和保证陪审员履职的具体规定,对职业法官不能形成行为指导和有效制约,导致职业法官主导审判全过程,陪审员参与哪些审判环节、能否有机会履行职务、怎样有效履行职务,基本上是以职业法官的意志为转移。陪审员与职业法官并不能“平等”履职,陪审员似有若无,从而导致陪审员履职上的任意性、作用上的有限性、效果上的不确定性,陪审员的自身优势不能得到发挥,履职效果不佳。最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》,对陪审员参加合议庭评议发表意见的内容和顺序做了明确规定,仅仅解决了合议环节的两个问题。对于庭审及其他环节的规范和保障问题,还有待进一步完善。
2、法院在陪审员的管理方面没有形成有效的监督、考核、奖惩机制。多数法院在思想上并没有真正认识到陪审员制度的重大意义,没有真正重视陪审员工作,对陪审员的管理比较松散,对陪审员参与审判放任自流,当作人手紧缺时的替补。《关于人民陪审员管理办法(试行)》没有对陪审员参加审判活动的日常管理工作作出具体规定。实践中,有的法院没有明确日常管理工作机构,陪审员参审的情况无人了解、掌握和记载,填报陪审员参审情况报表时往往采取概算的办法;有的法院管人和管事分离,陪审员的人事管理和参加审判活动的日常管理是脱节的,谁来监督、如何监督不明确,陪审员拒不参加审判活动没有得到相应处理,在如何保证陪审员的公正廉洁履职方面没有制定有效可行的具体措施,没有关于陪审员履职情况的档案资料和考评办法,没有对职业法官提出保障陪审员有效履职的岗位目标和配套措施,致使陪审员参审流于形式成为常态。
3、陪审员的职权界定不符合司法工作规律。“陪而不审”、“合而不议”等现象长期存在,其中一个重要原因是陪审员的职权与其专业素质不对称,其专业素质与法律赋予的任务不相适应,显然不足以应付各种案件。许多陪审员称,参加审判活动“缩手缩脚”,“不敢大胆参加审判活动,觉得自己对法律什么都不懂,也说不上什么话”。从司法技能的角度讲,要求陪审员对高度专业的法律问题进行分析、判断,也是强人所难。陪审制的本意是让非职业法官即无法律专门训练背景的外行人参加审判,以避免专业法官因为长期的专业习惯形成可能的偏见。一般公民参加审判活动,其主要价值就在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧,提高对案件事实认定的效率和准确性。因此,要求陪审员像职业法官那样,同时在认定事实、适用法律、作出裁判等方面发挥作用,既不客观,也不可行。
(三)经费等保障因素的制约影响了法院邀请陪审员参审的积极性,是导致陪审员参审率低的主要原因
迄今为止,仍有一些市、县(区)财政部门对法院实行与诉讼收费挂钩、以收定支的财政预算办法,未将陪审员参与审判活动所需的交通费、误餐费、培训教育费等单列。多数法院经费紧张,只能象征性地发放补助费用,不能按照财政部、最高人民法院《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》的要求,足额落实包括交通补助费、培训费、资料费、无固定收入人民陪审员的生活补助费、其他费用等各项开支,无法从物质条件上充分保障陪审员正常履职,直接影响了陪审员的履职积极性。在这样的财政保障状况下,陪审员参审实际上增加了法院费用的支出,并导致对其他公用经费的挤占,抑制了法院邀请陪审员参审的积极性。
四、促进和完善陪审员有效履职的建议
(一)制定科学的选任程序,适当放宽任职条件,突出陪审员的广泛代表性
基层法院选任陪审员时,应当根据实际情况,适当放宽陪审员的学历要求,不一味追求高学历,根据案件的特点选任社会阅历丰富、德高望众、善于作调解工作、热心参加公益活动的人担任陪审员。
(二)细化陪审员的履职程序规定
明确法官与陪审员的职权分工与侧重。考察英美等国陪审团制度发现,正是因为对陪审团和法官进行了权力分工,才使陪审制度“轻而易举”地推行。美国加州最高法院米勒奇法官曾说:“我在开庭前会对他们说,我知道大家没有受过法律知识的专门训练,你们需要做的,就是依据自己的人生经验、朴素的是非标准和控辩双方提供的证据,做出是否有罪的判决。”[]我国应该根据陪审员自身的特点,扬长避短,人尽其才,合理确定其在审判工作中的职责与分工。明确规定在庭审调查中,法官负责主持和引导,陪审员负责审查证据、认定事实(不排除在法官的指导下进行),在评议裁决时陪审员主要侧重评议事实认定问题,法官主要分析法律适用问题。
细化陪审员的履职程序及工作要求。(1)参与庭前准备程序。落实“询问刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告是否申请陪审员参加合议庭审判”的规定,保证陪审员“主动”介入案件审理工作;要求陪审员庭前阅卷,熟悉案情,与审判员共同确定审理重点,制定庭审提纲;设置庭前调解程序,发挥陪审员的调解优势。(2)协助庭审。陪审员在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审,对审理过程中遗漏调查的问题或自己认为需要调查的问题应主动发问。(3)完善合议庭评议机制。建议将疑难、复杂案件的合议程序分成两个阶段。一是庭审前合议,主要围绕庭前证据交换、诉争焦点的确定及庭审需重点查清的事实和证据,确定合议庭成员的合理分工,便于陪审员了解案情、明确职责。二是庭审评议,要求陪审员独立、充分地发表意见,建立辩论机制,避免简单附和。
(三)完善保障机制,加大保障力度
同级政府财政部门要按照规定,就陪审员经费落实问题作出具体规定,保障所需的经费真正列入财政预算,以财政拨款为来源,足额落实到位。法院应抓好经费管理,对经费单独列支、单独管理、专款专用。
应完善陪审员的待遇保障制度。除严格执行履职期间所在单位的工资、奖金等福利待遇不受影响、享受交通午餐等补助外,还应享受岗位津贴,由人民法院按统一的标准支付。同时,将参审情况纳入陪审员所在单位的工作业绩之一,作为其职务升迁、评先表模的重要参考指标。规定陪审员在履行审判职务期间业绩突出,经人民法院与司法行政部门确认并予以表彰的,其所在单位在进行业绩考评及职务升迁时应予以优先考虑。
还应完善陪审员履职的支持保障制度。在坚持“人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织应当保障人民陪审员依法参加审判活动”、“人民陪审员参加审判活动期, 间,所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”的基础上,增加陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织负有支持陪审员履职的保障义务及不履行该义务的法律责任的规定。借鉴香港的规定[],在立法上制定类似的排除干扰条款。
(四)完善对陪审员的监督、考核机制
1、明确监督、考核职能部门。由专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况,加强对陪审员履职情况的考核,加强对陪审员的监督、管理、使用和考核。
2、加大陪审员履行职务的监督力度。必须加大监督力度,切实提高陪审员的到位率。建议规定:对陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的,给予警告、通报批评等纪律处分;拒不履行职务造成严重后果,或者无正当理由多次拒绝履行职务的,履行职务时违反审判纪律,或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的,由人大常委会免除其陪审员职务,并由其所在单位给予相应的行政处分;对于无工作单位的人民陪审员,则由公安机关对其进行行政处罚。
3、建立健全陪审员履职情况的管理和考评机制。一是实行履职情况登记制度,制作“履职登记表”,及时记录陪审员的履职, 情况,一案一表,一人一表。二是将职业法官支持、指导陪审员履职纳入法院岗位管理目标,明确要求,细化指标,加强督促,严格考核。职业法官可以因为支持、指导陪审员履职不力而在绩效考评中被评定为不称职。三是建立履职档案,全面反映陪审员履职过程中的审判纪律、审判作, 风、审判绩效情况等。四是实行量化考核、绩效考评和奖励表彰。参照对职业法官的岗位目标管理方式,定期对陪审员履行职务的情况进行量化考核,对审判绩效进行综合考评,对工作突出的陪审员进行表彰奖励。根据考评情况,报请人大常委会免除不称职的陪审员。
参考文献:
[1]汤维建:《英美陪审团制度的价值论争――简议我国人民陪审员制度的改造》,载于《人大法律评论》2000年第2辑,中国人民出版社2000年版。
[2]魏敬胜、刘建军:《关于完善我国人民陪审员制度的几点思考》,载于《法学论坛》2000年第1期。
[3]王利明:《我国陪审制度研究》,载《浙江社会科学》2000年第l期。
[4]李凝:《关于我国人民陪审员制度的完善》,载《法律适用》2006年第4期。
[5]何俊:《人民陪审员制度中若干问题研究》,载《经济与法》2009年第9期。
 
 
 
               
 
 


[]姜淑华:《司法社会化与人民陪审员制度的完善》,载《山东社会科学》2006年第11期。
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[]最高人民检察院法律政策研究室组织编译《支撑21世纪日本的司法制度——日本司法制度改革审议会意见书》〔M〕 北京:中国检察出版社,2004。
[]吴明童,段莉莉:人民陪审制的理念与发展〔J〕中国司法,2004,8
[]转引自李学军主编《美国刑事诉讼规则》〔M〕北京:中国检察出版社,2003.423
[]刘世彤:“美国陪审团制度的思考与启示”,载于《中国司法》2008年第9期,第106页。
[]《陪审团条例》规定:任何雇主,因雇员出任陪审员而歧视该雇员,属违法,一经定罪,最高可被判处罚款2.5万元及入狱3个月。洪更强:《香港的陪审员》,载《人民法院报》,2004年11月3日
 
合 计
刑  事
婚姻家庭
   
合 同
权属、侵权及其他民事案     
行 政
提交审委会讨论
人次
人次
人次
人次
人次
人次
沙市区法院
3290
932
526
110
469
203
1373
326
739
257
183
36
0
荆州区法院
33
33
0
0
27
27
0
0
6
6
0
0
0
江陵县法院
182
364
152
304
15
30
5
10
9
18
1
2
3
洪湖市法院
421
842
421
842
0
0
0
0
0
0
0
0
0
公安县法院
394
636
394
636
0
0
0
0
0
0
0
0
0
监利县法院
8
8
0
0
4
4
0
0
0
0
4
4
0
合计
4328
2815
1493
1892
515
264
1378
336
754
281
188
42
3

的日常管理工作作出具体规定。实践中,有的法院没有明确日常管理工作机构,陪审员参审的情况无人了解、掌握和记载,填报陪审员参审情况报表时往往采取概算的办法;有的法院管人和管事分离,陪审员的人事管理和参加审判活动的日常管理是脱节的,谁来监督、如何监督不明确,陪审员拒不参加审判活动没有得到相应处理,在如何保证陪审员的公正廉洁履职方面没有制定有效可行的具体措施,没有关于陪审员履职情况的档案资料和考评办法,没有对职业法官提出保障陪审员有效履职的岗位目标和配套措施,致使陪审员参审流于形式成为常态。

3、陪审员的职权界定不符合司法工作规律。“陪而不审”、“合而不议”等现象长期存在,其中一个重要原因是陪审员的职权与其专业素质不对称,其专业素质与法律赋予的任务不相适应,显然不足以应付各种案件。许多陪审员称,参加审判活动“缩手缩脚”,“不敢大胆参加审判活动,觉得自己对法律什么都不懂,也说不上什么话”。从司法技能的角度讲,要求陪审员对高度专业的法律问题进行分析、判断,也是强人所难。陪审制的本意是让非职业法官即无法律专门训练背景的外行人参加审判,以避免专业法官因为长期的专业习惯形成可能的偏见。一般公民参加审判活动,其主要价值就在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧,提高对案件事实认定的效率和准确性。因此,要求陪审员像职业法官那样,同时在认定事实、适用法律、作出裁判等方面发挥作用,既不客观,也不可行。
(三)经费等保障因素的制约影响了法院邀请陪审员参审的积极性,是导致陪审员参审率低的主要原因
迄今为止,仍有一些市、县(区)财政部门对法院实行与诉讼收费挂钩、以收定支的财政预算办法,未将陪审员参与审判活动所需的交通费、误餐费、培训教育费等单列。多数法院经费紧张,只能象征性地发放补助费用,不能按照财政部、最高人民法院《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》的要求,足额落实包括交通补助费、培训费、资料费、无固定收入人民陪审员的生活补助费、其他费用等各项开支,无法从物质条件上充分保障陪审员正常履职,直接影响了陪审员的履职积极性。在这样的财政保障状况下,陪审员参审实际上增加了法院费用的支出,并导致对其他公用经费的挤占,抑制了法院邀请陪审员参审的积极性。
四、促进和完善陪审员有效履职的建议
(一)制定科学的选任程序,适当放宽任职条件,突出陪审员的广泛代表性
基层法院选任陪审员时,应当根据实际情况,适当放宽陪审员的学历要求,不一味追求高学历,根据案件的特点选任社会阅历丰富、德高望众、善于作调解工作、热心参加公益活动的人担任陪审员。
(二)细化陪审员的履职程序规定
明确法官与陪审员的职权分工与侧重。考察英美等国陪审团制度发现,正是因为对陪审团和法官进行了权力分工,才使陪审制度“轻而易举”地推行。美国加州最高法院米勒奇法官曾说:“我在开庭前会对他们说,我知道大家没有受过法律知识的专门训练,你们需要做的,就是依据自己的人生经验、朴素的是非标准和控辩双方提供的证据,做出是否有罪的判决。”[]我国应该根据陪审员自身的特点,扬长避短,人尽其才,合理确定其在审判工作中的职责与分工。明确规定在庭审调查中,法官负责主持和引导,陪审员负责审查证据、认定事实(不排除在法官的指导下进行),在评议裁决时陪审员主要侧重评议事实认定问题,法官主要分析法律适用问题。
细化陪审员的履职程序及工作要求。(1)参与庭前准备程序。落实“询问刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告是否申请陪审员参加合议庭审判”的规定,保证陪审员“主动”介入案件审理工作;要求陪审员庭前阅卷,熟悉案情,与审判员共同确定审理重点,制定庭审提纲;设置庭前调解程序,发挥陪审员的调解优势。(2)协助庭审。陪审员在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审,对审理过程中遗漏调查的问题或自己认为需要调查的问题应主动发问。(3)完善合议庭评议机制。建议将疑难、复杂案件的合议程序分成两个阶段。一是庭审前合议,主要围绕庭前证据交换、诉争焦点的确定及庭审需重点查清的事实和证据,确定合议庭成员的合理分工,便于陪审员了解案情、明确职责。二是庭审评议,要求陪审员独立、充分地发表意见,建立辩论机制,避免简单附和。
(三)完善保障机制,加大保障力度
同级政府财政部门要按照规定,就陪审员经费落实问题作出具体规定,保障所需的经费真正列入财政预算,以财政拨款为来源,足额落实到位。法院应抓好经费管理,对经费单独列支、单独管理、专款专用。
应完善陪审员的待遇保障制度。除严格执行履职期间所在单位的工资、奖金等福利待遇不受影响、享受交通午餐等补助外,还应享受岗位津贴,由人民法院按统一的标准支付。同时,将参审情况纳入陪审员所在单位的工作业绩之一,作为其职务升迁、评先表模的重要参考指标。规定陪审员在履行审判职务期间业绩突出,经人民法院与司法行政部门确认并予以表彰的,其所在单位在进行业绩考评及职务升迁时应予以优先考虑。
还应完善陪审员履职的支持保障制度。在坚持“人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织应当保障人民陪审员依法参加审判活动”、“人民陪审员参加审判活动期, 间,所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”的基础上,增加陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织负有支持陪审员履职的保障义务及不履行该义务的法律责任的规定。借鉴香港的规定[],在立法上制定类似的排除干扰条款。
(四)完善对陪审员的监督、考核机制
1、明确监督、考核职能部门。由专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况,加强对陪审员履职情况的考核,加强对陪审员的监督、管理、使用和考核。
2、加大陪审员履行职务的监督力度。必须加大监督力度,切实提高陪审员的到位率。建议规定:对陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的,给予警告、通报批评等纪律处分;拒不履行职务造成严重后果,或者无正当理由多次拒绝履行职务的,履行职务时违反审判纪律,或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的,由人大常委会免除其陪审员职务,并由其所在单位给予相应的行政处分;对于无工作单位的人民陪审员,则由公安机关对其进行行政处罚。
3、建立健全陪审员履职情况的管理和考评机制。一是实行履职情况登记制度,制作“履职登记表”,及时记录陪审员的履职, 情况,一案一表,一人一表。二是将职业法官支持、指导陪审员履职纳入法院岗位管理目标,明确要求,细化指标,加强督促,严格考核。职业法官可以因为支持、指导陪审员履职不力而在绩效考评中被评定为不称职。三是建立履职档案,全面反映陪审员履职过程中的审判纪律、审判作, 风、审判绩效情况等。四是实行量化考核、绩效考评和奖励表彰。参照对职业法官的岗位目标管理方式,定期对陪审员履行职务的情况进行量化考核,对审判绩效进行综合考评,对工作突出的陪审员进行表彰奖励。根据考评情况,报请人大常委会免除不称职的陪审员。
参考文献:
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[]姜淑华:《司法社会化与人民陪审员制度的完善》,载《山东社会科学》2006年第11期。
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[]最高人民检察院法律政策研究室组织编译《支撑21世纪日本的司法制度——日本司法制度改革审议会意见书》〔M〕 北京:中国检察出版社,2004。
[]吴明童,段莉莉:人民陪审制的理念与发展〔J〕中国司法,2004,8
[]转引自李学军主编《美国刑事诉讼规则》〔M〕北京:中国检察出版社,2003.423
[]刘世彤:“美国陪审团制度的思考与启示”,载于《中国司法》2008年第9期,第106页。
[]《陪审团条例》规定:任何雇主,因雇员出任陪审员而歧视该雇员,属违法,一经定罪,最高可被判处罚款2.5万元及入狱3个月。洪更强:《香港的陪审员》,载《人民法院报》,2004年11月3日